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Stadtplanung in Passau

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Im Planlexikon erhalten Sie umfassende Informationen zu grundlegenden Themen der Stadtentwicklung und Stadtplanung.

Was ist Stadtplanung?

Der Aufgabenbereich der Stadtplanung ist sehr vielfältig und erstreckt sich über die Bereiche Wohnungsbau, Gewerbe- und Industrieflächen, Anlagen für Handel und Dienstleistungen, Gemeinbedarfsanlagen, Freizeitanlagen, Verkehrsanlagen, Anlagen für die Ver- und Entsorgung sowie den Natur- und Landschaftsschutz und das Grünanlagennetz.

Die Stadtplanung gehört zu den Selbstverwaltungsaufgaben einer Stadt oder Gemeinde und ist im Grundgesetz verankert (Art. 28 GG). Jede Gemeinde kann also im Rahmen der Gesetze, z. B. dem Baugesetzbuch (BauGB), ihre Entwicklung selbst bestimmen. Gleichzeitig aber ist jede Kommune auch dazu verpflichtet, sogenannte Bauleitpläne, das sind der Flächennutzungsplan und die Bebauungspläne, in eigener Verantwortung aufzustellen, "sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist" (§ 1 (3) BauGB). Die Bauleitpläne sind das wichtigste Instrument der Kommunen, um die Stadtentwicklung zu steuern. Mit ihrer Hilfe kann festgelegt werden, wo welche Nutzungen in welchem Umfang realisiert werden dürfen.

Stadtplanung bezeichnet somit die Aufgabe, den jeweils aktuellen ebenso wie zukünftigen Anforderungen der Bürgerinnen und Bürger an eine Stadt in baulicher, gestalterischer und entwicklungsbezogener Hinsicht gerecht zu werden. Die Entscheidung darüber, wann ein Bauleitplan aufgestellt, ergänzt, geändert oder aufgehoben wird, liegt im Ermessen der Stadt. Da die Meinungen darüber "wo" und vor allem "wie" Veränderungen im Stadtbild oder der Bodennutzung erfolgen sollen auf sehr unterschiedlichen (z.B. wirtschaftlichen, politischen und/oder gesellschaftlichen) Interessen beruhen, steht die Stadtplanung im Spannungsfeld dieser gegensätzlichen Ansprüche.

Zur Lösung dieses Konfliktes ist es daher für die Stadtplanung notwendig, die unterschiedlichen Meinungen und Bedürfnisse innerhalb der Gemeinschaft gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen (§ 1 (7) BauGB). Dazu werden zunächst alle relevanten Bürgerinteressen zu einem Sachverhalt (bzw. einer Planung) eingeholt. In einem nächsten Schritt werden dann die möglichen Auswirkungen der verschiedenen Alternativen/Vorschläge auf die Stadtentwicklung analysiert. Auf dieser Grundlage wird in einem abschließenden Entscheidungsprozess, der Abwägung, die für die Stadtgemeinschaft "beste" Lösung entwickelt.

Zur Entscheidungsfindung dienen einerseits die auf den unterschiedlichen politischen Ebenen vorgegebenen Gesetze, Verordnungen, Richtlinien, Satzungen, Erlasse, Empfehlungen, etc. Andererseits müssen aber auch die jeweils bestehenden Verhältnisse und Rahmenbedingungen (wie z.B. bauliche, historische, klimatische, ökologische, topografische, technische Gegebenheiten etc.) in der Planung berücksichtigt werden.

Während die Bundes- und Landesgesetze den rechtlichen Rahmen vorgeben, ist die wichtigste inhaltliche Richtschnur der Flächennutzungsplan (FNP) einer Gemeinde. Diesen hat sie selbst aufgestellt und als Maßgabe für die zukünftige Entwicklung beschlossen. Ähnliches gilt für den Bebauungsplan (BPlan), mit dem Unterschied, dass dieser nicht nur die Verwaltung und den Rat einer Stadt bindet, sondern auch jede Bürgerin und jeden Bürger. Stadtplanung bindet also auch die Selbstverwaltungsorgane (Stadtrat, Stadtverwaltung) der Stadt an einmal gefasste Beschlüsse bzw. veranlasst die Organe der Stadt, bei Abweichungen von diesen Beschlüssen ein erneutes öffentliches Verfahren durchzuführen.

Was ist Bauleitplanung?

Die Bauleitplanung ist bundesrechtlich im Baugesetzbuch (BauGB) und den darauf beruhenden bundesrechtlichen Verordnungen, insbesondere der Baunutzungsverordnung (BauNVO), geregelt. Sie dient der Steuerung der baulichen und sonstigen Nutzung des Bodens (der Grundstücke) innerhalb einer Gemeinde und setzt sich zusammen aus dem Flächennutzungsplan (vorbereitender Bauleitplan) und Bebauungsplänen (verbindlicher Bauleitplan). Bauleitpläne sind von der Gemeinde in eigener Verantwortung aufzustellen. Dieses ergibt sich aus der im Grundgesetz niedergelegten Selbstverwaltungsgarantie, die den Gemeinden einräumt, die Belange der örtlichen Gemeinschaft wahrzunehmen (Planungshoheit der Gemeinde, Art. 28 GG).

Die Bauleitpläne (Flächennutzungsplan, Bebauungspläne) müssen in einem förmlichen Verfahren aufgestellt, geändert, ergänzt oder aufgehoben werden. Die hierfür geltenden Verfahrensvorschriften sind im Baugesetzbuch geregelt. Durch unterschiedliche Vorschriften der Länder zur Aufstellung von gemeindlichen Satzungen, geregelt in den Gemeindeordnungen, kann es zu Abweichungen im Verfahren zwischen den Bundesländern kommen.
Das Verfahren ist in seinen Grundzügen für den Flächennutzungsplan und den Bebauungsplan gleich.
Der Flächennutzungsplan muss jedoch immer von der höheren Verwaltungsbehörde (Bezirksregierung) genehmigt werden.

Verfahrensablauf der Aufstellung, Änderung, Ergänzung und Aufhebung eines Bauleitplans

  • Die Initiative zur Aufstellung eines Bauleitplans geht von der Verwaltung, der Politik (Rat, Bezirksvertretung, Bau- und Planungsausschuss), Investoren oder der Bürgerschaft aus. Ein Anspruch auf Aufstellung von Bauleitplänen besteht nicht und kann auch nicht durch einen Vertrag begründet werden (§ 1 (3) BauGB).
  • Der Rat bzw. der zuständige Fachausschuss stellt zunächst durch den Aufstellungsbeschluss (§ 2 (1) BauGB) die Erforderlichkeit eines Bebauungsplans fest. Daraufhin werden vom zuständigen Fachbereich - oft in Zusammenarbeit mit einem Planungsbüro - Lösungsvorschläge/Vorentwürfe erarbeitet.
  • Der zuständige Fachausschuss prüft die Vorschläge/Entwürfe und beauftragt die Verwaltung mit der Durchführung der vorgezogenen oder frühzeitigen Beteiligung der Öffentlichkeit (§ 3 (1) BauGB) und der Behörden (§ 4 (1) BauGB).
  • Durch die frühzeitige Beteiligung sollen die Ziele und Zwecke der Planung sowie die möglichen Alternativen bekannt gemacht werden, so dass Bedenken, Verbesserungsvorschläge und Anregungen noch leicht in den Entwurf aufgenommen werden können. Häufig wird zu einer Bürgerversammlung eingeladen, in der die Planung öffentlich mit Vertretern der Verwaltung und Politik diskutiert werden kann. Die Behörden, Verbände und andere Fachämter werden davon unabhängig beteiligt.
  • Unter Berücksichtigung der Ergebnisse der Beteiligung der Öffentlichkeit und der Behörden erstellt die Verwaltung einen ersten förmlichen Planentwurf, der die Planungen weiter konkretisiert und genauere Festlegungen enthält.
  • Die Entwürfe der Bauleitpläne sind mit der Begründung und den nach Einschätzung der Gemeinde wesentlichen, bereits vorliegenden umweltbezogenen Stellungnahmen für die Dauer eines Monats, mindestens jedoch für die Dauer von 30 Tagen, oder bei Vorliegen eines wichtigen Grundes für die Dauer einer angemessenen längeren Frist im Internet zu veröffentlichen (§ 3 (2) BauGB). Zusätzlich zur Veröffentlichung im Internet sind eine oder mehrere andere leicht zu erreichende Zugangsmöglichkeiten, etwa durch öffentlich zugängliche Lesegeräte oder durch eine öffentliche Auslegung zur Verfügung zu stellen. Die Beteiligten sollen von der Veröffentlichung im Internet auf elektronischem Weg benachrichtigt werden. Die Internetseite oder Internetadresse, die Dauer der Veröffentlichungsfrist sowie Angaben dazu, welche Arten umweltbezogener Informationen verfügbar sind, sind vor Beginn der Veröffentlichungsfrist ortsüblich bekannt zu machen.
  • Die eingegangenen Stellungnahmen werden von der Verwaltung aufbereitet und dem Rat der Stadt zur Entscheidung vorgelegt. Dieser muss dann die öffentlichen und privaten Belange (Interessen) gegeneinander und untereinander gerecht abwägen (§ 1 (7) BauGB) und entscheidet über ihre Berücksichtigung oder Zurückweisung (§ 3 (2) BauGB). Den Einsendern von Stellungnahmen muss das Ergebnis der Entscheidung mitgeteilt werden.
  • Führt die Berücksichtigung der Stellungnahmen zu erheblichen Änderungen, muss ein neuer Entwurf angefertigt und eine erneute Offenlegung durchgeführt werden (§ 4a (3) BauGB).
  • Sind die Stellungnahmen unerheblich für die Planung, wird das Verfahren fortgesetzt und der Bauleitplan mit dem Feststellungsbeschluss (im Falle eines Flächennutzungsplans) oder mit dem Satzungsbeschluss (im Falle eines Bebauungsplans: § 10 BauGB) abgeschlossen.
  • Im Falle eines Flächennutzungsplans muss der Plan anschließend der höheren Verwaltungsbehörde (Bezirksregierung) zur Prüfung und Genehmigung vorgelegt werden (§ 6 (1) BauGB). Bei Beanstandung oder vollständiger Ablehnung wird das geschilderte Verfahren wiederholt.
  • Mit der Bekanntmachung der Genehmigung (Flächennutzungsplan) bzw. des Beschlusses der Satzung (Bebauungsplan) tritt der Bebauungsplan in Kraft (§ 10 (3) BauGB) oder wird der Flächennutzungsplan wirksam (§ 6 (5) BauGB).


Im Falle eines Bebauungsplans ist dieser dann eine rechtsverbindliche Satzung (Ortsrecht) und Grundlage für die Umsetzung einer städtebaulichen Maßnahme. Der Flächennutzungsplan und die Bebauungspläne können danach jederzeit bei den zuständigen Abteilungen zusammen mit den Begründungen und den zusammenfassenden Erklärungen von jedermann eingesehen werden (§ 6 (5) BauGB  bzw. § 10 (3) BauGB). Zusätzlich ist dem in Kraft getretenen Bebauungsplan eine zusammenfassende Erklärung über die Art und Weise wie Umweltbelange und die Ergebnisse der Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung berücksichtigt wurden beizufügen (§ 10a (1) BauGB).

Was ist ein Flächennutzungsplan?

Der Flächennutzungsplan (FNP) umfasst das gesamte Gemeindegebiet und stellt die langfristig geplante Art der Bodennutzung (Wohnen, Gewerbe, Verkehr, Flächen für die Landwirtschaft und den Naturschutz, etc.) der Gemeindeflächen dar. Die Aussagen dieses Plans beziehen sich auf die beabsichtigte Entwicklung des Gemeindegebiets und kennzeichnen die städtebaulichen Zielvorstellungen der Gemeinde (§ 5 BauGB). Da der Flächennutzungsplan die Grundlage für die Bebauungspläne bildet, wird er im Baugesetzbuch (BauGB) als vorbereitender Bauleitplan bezeichnet.

Im Flächennutzungsplan selbst wird die beabsichtigte Bodennutzung flächenhaft und nicht parzellenscharf dargestellt, so dass noch kein Baurecht für ein Grundstück abgeleitet werden kann. Ferner ist der Flächennutzungsplan die verwaltungsinterne Vorgabe für die nachfolgenden Bebauungspläne sowie für Planungen anderer Planungsträger und Fachbehörden. Darüber hinaus ist er eine indirekte Vorgabe zur Steuerung des Baugeschehens im Außenbereich (§ 35 BauGB), da er den Innenbereich (§ 34 BauGB) im Verhältnis zum Außenbereich abgrenzt.

Zu jedem Flächennutzungsplan muss eine Begründung beigefügt werden (§ 2a BauGB), die die Ziele, die Zwecke sowie die wesentlichen und die möglichen Auswirkungen der Planungen auf die Umwelt (Umweltbericht) umfasst (§ 5 (5) BauGB). Der Flächennutzungsplan und die Begründung können nach der Genehmigung durch die höhere Verwaltungsbehörde (Bezirksregierung) und der ortsüblichen Bekanntmachung (z. B. Amtsblatt, lokale Tagespresse oder in bestimmten Fällen durch Aushang) von jedem Interessierten eingesehen werden. Die Begründung zum Flächennutzungsplan enthält auch eine zusammenfassende Erklärung, wie die Umweltbelange und die Ergebnisse der Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung berücksichtigt worden sind.


Für Flächennutzungspläne, deren Aufstellung vor dem 24.06.2004 beschlossen wurde, gelten die Bestimmungen des alten BauGB. Nach den alten Regelungen muss dem Flächennutzungsplan nur ein Erläuterungsbericht beigelegt werden.

Was ist ein Bebauungsplan?

Ein Bebauungsplan enthält die rechtsverbindlichen Festsetzungen über Art und Maß der baulichen Nutzung eines Teilgebiets in der Gemeinde (seines Geltungsbereiches) und stellt die Konkretisierung der Vorgaben aus dem Flächennutzungsplan dar (siehe "Was ist ein Flächennutzungsplan?").

Die möglichen Inhalte eines Bebauungsplans sind im Baugesetzbuch (§ 9 BauGB) bestimmt. Demnach können in einem Bebauungsplan insbesondere Festsetzungen zu Art und Maß der baulichen Nutzung, zur Bauweise, der überbaubaren Grundstücksfläche und der Größe, Breite und Tiefe der Baugrundstücke getroffen werden. Die Regelungen eines Bebauungsplans sind für die Zulässigkeit von Bauvorhaben für jedermann verbindlich, da er vom Rat der Stadt als Satzung beschlossen und somit zum Ortsrecht wird (§ 10 (1) BauGB).

Ob und wann ein Bebauungsplan aufgestellt wird, liegt im Ermessen der Gemeinde. Laut Baugesetzbuch (BauGB) sollen Bebauungspläne aufgestellt werden, "sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist." (§ 1 (3) BauGB). Die Gemeinde ist somit nicht verpflichtet, für das gesamte Stadtgebiet Bebauungspläne zu erstellen. In der Regel werden Bebauungspläne immer nur für Teilgebiete der Gemeinde erstellt. Alternativ zum "normalen" Bebauungsplan kann die Gemeinde auch einen vorhabenbezogenen Bebauungsplan (VEP) aufstellen (§ 12 BauGB). Dieser wird zumeist bei Vorhaben angewandt, bei denen ein oder mehrere konkrete Nutzer und Investoren eine Bebauung beabsichtigen.

Zu jedem Bebauungsplan gehören neben der zeichnerischen Darstellung, dem eigentlichen Plan, auch die Begründung (ggf. mit Umweltbericht) und die zusammenfassende Erklärung. In der Begründung werden die mit dem Bebauungsplan verfolgten städtebaulichen Ziele und Zwecke erläutert, wohingegen in der zusammenfassenden Erklärung dargelegt wird, wie die Umweltbelange und die Ergebnisse der Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung in der Planung berücksichtigt worden sind. Zudem enthält sie die Begründung für den aus mehreren Alternativen gewählten Entwurf. Der Bebauungsplan und die zusammenfassende Erklärung können von jedermann eingesehen werden (§10 (3) BauGB). Zusätzlich ist dem in Kraft getretenen Bebauungsplan eine zusammenfassende Erklärung über die Art und Weise wie Umweltbelange und die Ergebnisse der Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung berücksichtigt wurden beizufügen (§ 10a (1) BauGB).


Für Bebauungspläne, deren Aufstellungsbeschluss vor dem 24.06.2004 erfolgte, gelten die Bestimmungen des alten BauGB. Nach den alten Regelungen muss dem Bebauungsplan nur eine Begründung ohne einen Umweltbericht beigelegt werden.

Was ist Öffentlichkeitsbeteiligung?

Update zu Verfahren während der COVID-19-Pandemie

"Ist [...] eine ortsübliche oder öffentliche Bekanntmachung angeordnet und ist nach den dafür geltenden Vorschriften der Anschlag an einer Amtstafel oder die Auslegung zur Einsichtnahme vorgesehen, so können der Anschlag oder die Auslegung durch eine Veröffentlichung des Inhalts der Bekanntmachung im Internet ersetzt werden, wenn die jeweilige Bekanntmachungsfrist spätestens mit Ablauf des 31. Dezember 2023 endet. Zusätzlich hat zumindest eine Bekanntmachung in einem amtlichen Veröffentlichungsblatt oder einer örtlichen Tageszeitung zu erfolgen." (§ 2 (1) PlanSiG)

"Ist eine Auslegung von Unterlagen oder Entscheidungen angeordnet, auf die nach den für die Auslegung geltenden Vorschriften nicht verzichtet werden kann, so kann die Auslegung durch eine Veröffentlichung im Internet ersetzt werden, wenn die jeweilige Auslegungsfrist spätestens mit Ablauf des 31. Dezember 2023 endet. [...] In der Bekanntmachung der Auslegung ist darauf hinzuweisen, dass und wo die Veröffentlichung im Internet erfolgt." (§ 3 (1) PlanSiG)

Die Beteiligung der Öffentlichkeit und der Behörden soll der Stadt oder Gemeinde ermöglichen, alle betroffenen Belange zu sammeln und so zu einer gerechten und möglichst vollständigen Abwägung der privaten und öffentlichen Interessen zu gelangen. Im Rahmen der Aufstellung von Bauleitplänen sieht das Baugesetzbuch zwei Stufen der Bürgerbeteiligung vor: 


1.Die frühzeitige Beteiligung der Öffentlichkeit (§ 3 (1) BauGB) 

In der 1. Stufe der Beteiligung der Öffentlichkeit werden die Bürger möglichst frühzeitig über die allgemeinen Ziele und Zwecke der Planung, die möglichen Planalternativen, die für die Neugestaltung oder Entwicklung des Plangebietes in Betracht kommen, und die voraussichtlichen Auswirkungen der Planung informiert. 

Die Bürger haben in den folgenden Wochen zusätzlich die Möglichkeit, mit Mitarbeitern der Verwaltung die Planungsabsichten im Rathaus zu diskutieren. Wann und wo die Planungen ausgestellt werden, wird ortsüblich bekannt gemacht (Amtsblatt, lokale Tagespresse). Sämtliche Stellungnahmen werden im Rahmen des Planverfahrens behandelt und ggf. berücksichtigt. 

In einzelnen Fällen kann auf die frühzeitige Öffentlichkeitsbeteiligung verzichtet werden, wenn:

  • ein Bebauungsplan aufgestellt oder aufgehoben wird und sich dies auf das Plangebiet und die Nachbargebiete nicht oder nur unwesentlich auswirkt oder
  • die Unterrichtung und Erörterung bereits zuvor auf anderer Grundlage erfolgt sind.


Unter Berücksichtigung der Ergebnisse der frühzeitigen Beteiligung der Öffentlichkeit erstellt die zuständige Fachdienststelle einen formellen und konkretisierten Planentwurf für das weitere Verfahren. 


2. Die Öffentliche Auslegung (§ 3 (2) BauGB) 

In der zweiten Stufe der Beteiligung der Öffentlichkeit wird der Planentwurf mit der Begründung und den nach Einschätzung der Gemeinde wesentlichen, bereits vorliegenden umweltbezogenen Stellungnahmen für die Dauer eines Monats öffentlich ausgelegt. Ort und Dauer dieser öffentlichen Auslegung müssen mindestens eine Woche vor Beginn der Auslegung ortsüblich, im Amtsblatt oder der lokalen Tagespresse bekannt gemacht werden. 

Während der öffentlichen Auslegung können alle Bürgerinnen und Bürger eine Stellungnahme mit Änderungen oder Ergänzungen zu den Plänen abgeben. Nach Ablauf der Auslegungsfrist bereitet die Verwaltung die eingegangenen Stellungnahmen auf und legt sie dem Rat zur Entscheidung vor. 

Der Stadtrat wägt die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht ab (§ 1 (7) BauGB) und entscheidet über ihre Berücksichtigung oder Zurückweisung. Jedem Einsender einer Stellungnahme muss das Ergebnis der Entscheidung schriftlich mitgeteilt werden (§ 3 (2) BauGB). Nur bei großen Verfahren mit mehr als 50 gleichlautenden Eingaben kann auf eine direkte Beantwortung verzichtet werden. In diesem Fall müssen die Ergebnisse jedoch für die Betroffenen einsehbar sein und ihnen diese Möglichkeit mitgeteilt werden. 

Ergeben sich durch Stellungnahmen wesentliche Änderungen oder Ergänzungen des Planentwurfs, so muss eine erneute öffentliche Auslegung erfolgen. Dabei können die Dauer der Auslegung verkürzt und die Möglichkeiten zur Stellungnahme auf die geänderten Planteile beschränkt werden (§ 4a (3) BauGB).

Rechtliche Grundlagen (Bayern)

Die Voraussetzung für alle städtebaulichen Vorhaben (Bauvorhaben etc.) sind in verschiedenen Gesetzen, Verordnungen und Satzungen geregelt. Die Gesetze und Vorschriften auf Bundesebene werden als öffentliches Baurecht bezeichnet. Auf Länderebene ist das Bauordnungsrecht (Bayerische Bauordnung) maßgebend. Bestimmungen auf Stadt- oder Gemeindeebene werden als Ortssatzungen bezeichnet.
Hier finden Sie eine Auswahl der wichtigsten Gesetze und Vorschriften zur Stadtplanung.

Planungsrecht
Bundesrecht


Landesrecht Bayern


Fachrecht (Umwelt- und Naturschutzrecht)
Bundesrecht


Landesrecht


Verordnungen, Erlasse und sonstige Regelungen (Baunebenrecht)
Bundesverordnungen und -regelungen